怎樣認識公共交通的公益性與經營性？
2024年07月23日 11:51:00 來源：虛無清秋齋 訪問：次
關于公共交通公益性與經營性的粗淺認知
因為若干公交停運的新聞讓公交困難得到政府與社會廣泛關注，這是好事；交通運輸部也在推動《城市公共交通條例》頒布，看起來事情到了不破不立的臨界狀態——因為困難太大而向好。當然，這種臨界是否真能得到突破，面臨的困難很大。筆者也關注到全國性的公共交通協會開了幾個高端大會，優秀或典型企業領導都做了成功經驗或探索介紹，各級不同領導也都很給力，這是令人敬佩的。公交企業圍繞“公益性+市場化”的道路有很多有益探索，公交送貨、公交賣菜、與旅游、上學等場景融合及建立售賣平臺等創新創收模式都出來了，公交企業自主自救的創新精神令人敬佩。然而，筆者就補貼經歷的較多被質疑與困惑不是公益性+市場化問題，而是分不清虧損多少是公益造成？多少是因為企業經營不善造成？根據個人一些粗淺經歷經驗，就公交服務公益性和經營性談點個人不成熟看法。這里需要特別說明的是，這里談“公益性+經營性”談的是公益性定位下如何提升經營管理效率效益，是具有先天矛盾性的一對概念；而公交企業的“公益性+市場化”，更多是市場結構問題或者經營多元化問題。這是兩個完全不同層次的事情，且前者可以完全包含后者。一、公交公益性服務是責任，獲得補貼即是權利又是責任公共交通作為準公共服務產品，具有非競爭性、非排他性和非營利性特點，這個不需要討論；基于交通出行的需求價格彈性系數非常小的（剛性）特點，對公共交通采取價格管制政策，這個是現實實踐；基于公共交通公益性定位采取低票價政策，這是當下現實。上述三個底層邏輯層層遞進，決定公交就是收支倒掛，其天生基因就是虧損基因。在當下這種小汽車蓬勃發展、軌道交通蓬勃發展的當下，要一個虧損基因干出不虧損的結果，就像去北極求溫暖。比較難堪的場景是：談責任時講公益性、談補貼時講經營性。喝茶但不放茶葉的邏輯貌似不可能，但現實之鬼斧神工不可推測。所以，公共交通的公益性是由國家層面對該項公共服務及其公益性定位決定的，因此產生的虧損由政府承擔是天生一體的。企業按照政府服務要求提供公益性服務是責任，千方百計獲得補貼同樣是責任，唯有如此才能可持續提供公益性服務.這只是強調：基于公益性拿補貼天經地義，然后才是多少的問題。回到前面問題：虧損多少是公益性或低票價導致的？這個問題可以合理轉化為企業經營管理是否浪費？是否發揮了主觀能動性去減少成本或增加收入？從這種轉化描述來看，對經營性判斷的結果肯定是不太好的，因為這里會包含立場與實踐約束，包含了現實中的各種瑕疵；特別面向財政、審計及部分官員來說，他們的視角決定了“公交企業低效、浪費、不主動”這個結論的天生性。企業經營性問題，可以有兩個判斷框架：特定規模資源的產出最大化或特定目標下的資源投入最小化。這意味著經營性問題是成本合理性與產出合理性的綜合。公益性因為收入、成本等關系扭曲，確實存在隱形的管理低效等問題，且是世界范圍內普遍性難題，并非公交行業獨有，也并非只有我們才有。在成本合理的實踐上，一些地方實施的成本規制與補貼辦法算是一個合理成本框架，通過對成本分類、制定標準、成本監審、收入監審、服務營運考核、補貼核算等環節約束資源投入，以此推動公交企業成本有效性和合理性。在標準環節，或者用樣本或者用歷史成本去制定成本標準、費用標準、人車比標準等。無論咋取樣，這種基于實際產生成本費用的模式雖然依然無法判定其科學性，但確實具有根植現實的合理性。需要特別說明的是，各地在成本口徑并不一致，所以不具有嚴格意義的可比性：比如有的地方場站成本全由政府承擔而不計算在補貼中，有的地方車輛購置成本也未計算在補貼中，有的地方人車比控制最大值，有的是控制最小值，所以樣本數據并不具有全域的通用性或統一內涵。在產出合理的實踐上，以實際收入變化或者或單位對比等方式來確定合理性；但始終無法確定這個收入增減是需求變化原因還是經營努力原因？收入影響因素的復雜性和具體因素影響程度的不可測性，是這個問題成為難題的關鍵原因。你咋干，都無法說明這個特定環境下的虧損源于多低效或多高效的經營管理，而現實更傾向于無論多高效都會被認為是低效。通過人、車、場站及資金等投入，什么才是公交企業的產出？這個問題是傳統投入產出分析與本號主張存在重大沖突的關鍵。在產出端，傳統視角下的產出定義是主營收入或客流多寡。本號一直主張其產出是一個具有特定服務水平的出行環境而不是主營收入或客流，主營收入或客流是由人口規模、社會經濟活動、交通方式競爭與替代關系、交通政策、公交服務水平的反應函數。換句話是，公交的成本投入產出特定服務水平，并與其他變量共同作用產生客流或主營收入?？土髋c主營收入與公交投入有關，但并不直接由公交投入決定，所以他們并不是公交投入的產出。當下行業建設的落后原因之一就在于公交投入產出的關系沒有厘清楚，或者說行業社會經濟核算的內涵、內容錯亂扭曲，傳導至社會與政府層面的評價扭曲，進一步傳導為扭曲的行業管理、行業建設——用客流去評價公交投入產出，政策的制定邏輯是讓補貼與客流高度關聯而不是要建設一個什么樣的城市公交。所以一些城市用客流作為補貼的關鍵關聯指標，既有一些咨詢機構只是做個課題的扯淡、應付與屈從的無奈，更是行業建設的悲哀。
期望《城市公共交通條例》能在行業建設的底層邏輯做出科學的界定與回應，能在公交建設與補貼之間的關系上撥亂反正，以避免“術”上的努力掩蓋“道”的缺陷。公交企業的經營性由公交企業決定，是狹義層次的；而公交的經營性是廣義的，且不單獨由公交企業決定，這個受制于政府宏觀治理能力、行業中觀建設能力及企業微觀營運能力。就政府宏觀治理能力而言，就是對城市交通發展目標、城市交通發展關鍵指標及配套政策與措施的能力。一個城市交通、公共交通發展最終好不好、擁堵是否嚴重，本質上由書記、市長的格局決定，而不是行業或企業去決定，但是行業與企業需要窮盡思路、方法去說服書記、市長，這個不能單純靠書記、市長的專業能力與自主自覺。行業中觀建設能力，第一是說服書記、市長的能力，以確定城市交通發展目標、關鍵指標并推進配套政策與資源落地；其次是對公共交通服務水平具有科學制定能力；第三是對公共交通網絡的布局優化能力，這個能力將很大程度影響公共交通營運規模與投入。企業微觀營運能力，本質上是人車資源高效組織能力。涉及很多個方面，包括多元化經營開展市場化業務能力、營運調度能力、成本管理能力、安全管理能力及對這些能力的體制機制建設能力等，促進管理效率與經營效益的提升。綜上，公交公益性是行業定位，公交的經營性狹義上由企業決定，而廣義是從政府到企業管理的合力：目標合理性、措施匹配性、成本有效性、產出高效性、機制引導性。寫這個文章可能讓人不舒服，因為太深入事物本質，從這里能夠看出哪些實踐是口號噱頭哪些是真努力。如果把投入的產出定義為包括一些非經濟非效益的東西，比如“全國第一”是產出，那么無論這個實踐本身是否有價值，這個“全國第一”就是關鍵產出，而這并非本號需要探討的問題。公益性與經營性是公交行業、企業的底層性難題，需要多層級、多方共同努力，這個或許最終沒有結果但始終是需要努力的方向。公益性與市場化并不是公交的底層沖突，市場化需要我們關注需求變化、關注競爭態勢、關注量本利及價格制定、關注財務可持續，毫無疑問的是除了提升公交服務水平更好服務市民以外，把公益性做好并獲取更多合理補貼同樣需要市場化意識與認知：公交服務采購與其他政府采購行為是競爭關系。公交企業為了生存，一邊堅持公益性一邊干一些“不務正業”的事情，出發點正義且道德，本身無可厚非。但始終記住，當高喊“市場化”的時候，記住你有政府與市民兩個客戶，而不是從認知上直接把最大的客戶排除在市場化之外，公益性這個“市場化”干不好、干不明白，其實所謂其他市場化也就失去基礎或本末倒置了。
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